自20世紀80年代以來，日本運用市場經(jīng)濟手段和現(xiàn)代管理觀念與方法，加快城市建設(shè)與發(fā)展，實施大交通、大環(huán)保、大旅游、新都心戰(zhàn)略，構(gòu)筑面向21世紀現(xiàn)代化、國際化大都市，其經(jīng)驗做法對我國城市現(xiàn)代化建設(shè)特別是研究21世紀城市建設(shè)的標準、發(fā)展的機制問題具有借鑒作用。
一、精心規(guī)劃，實施新都心戰(zhàn)略，拉動經(jīng)濟與社會發(fā)展
戰(zhàn)后日本經(jīng)濟高速發(fā)展，城市迅速膨脹，人口向東京等大城市集中，加上工業(yè)化的影響，出現(xiàn)環(huán)境惡劣、人口過密、交通擁擠、效率降低等“城市病”。為解決這些矛盾，東京將企業(yè)和居民向周圍區(qū)域遷移擴散，形成了首都都市圈，這個都市圈由東京都、神奈川縣、千葉縣構(gòu)成，面積為13138平方公里，占日本總面積的3.5%，共有3188萬人，占日本總?cè)丝诘乃姆种弧３械闹醒雲(yún)^(qū)、千代田區(qū)作為“都心”外，東京又陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)了新宿、池袋、澀谷等7個“副都心”。與京都、名古屋及東京老市中心不同，新都心打破日本傳統(tǒng)的城市規(guī)劃設(shè)計風格，克服“城市病”的影響，引進國際化、現(xiàn)代化的理念和規(guī)劃手法，初步展現(xiàn)出21世紀現(xiàn)代化城市的框架。
位于東京港的臨海副都心經(jīng)過20年的不斷建設(shè)，目前已填海造地442公頃，城市建設(shè)目標是配備最先進的城市基礎(chǔ)設(shè)施，建成工作與生活相均衡的21世紀的新型城市，并注重生活質(zhì)量的提高及人與環(huán)境的共存，與世界的交流及對未來的貢獻。計劃至2020年形成4.2萬人居住、7萬人在此工作的充滿魅力的繁華新市區(qū)。目前臨海副都心已初具規(guī)模和特色。一是通過建設(shè)舒適而優(yōu)質(zhì)的住宅區(qū)，形成清水與綠樹相連的優(yōu)美的城市景觀，推進與環(huán)境共存的城市建設(shè)，形成舒適而悠閑的生活型、生態(tài)化城市。臨海副都心已建成8個大型公園和三個廣場，所有設(shè)施都充分體現(xiàn)了旅游服務(wù)的功能。二是不斷完善副都心的商務(wù)功能及其他功能，建成了大型國際會展中心，集中信息、通信、多媒體等新的國際城市型產(chǎn)業(yè)和研究功能，形成知識信息開發(fā)基地，面向世界，建成充滿活力、交流頻繁、未來型信息的模范城市，創(chuàng)造繁華市區(qū)和新型文化。三是以建設(shè)防災(zāi)模范城市為目標，以安全、安心為重點，積極防備地震等自然災(zāi)害，使廣泛的防災(zāi)體系與城市建設(shè)相結(jié)合。在臨海副都心的土地利用結(jié)構(gòu)中，公共設(shè)施占53%，其中道路占26%，公園、綠地占21%，人行道占6%；業(yè)務(wù)、商業(yè)用地占12%；居住、商業(yè)、業(yè)務(wù)綜合用地占11%；住宅用地占5%；國際會展中心、新交通基地等占地15%；防災(zāi)據(jù)點用地占4%。
日本千葉縣的海濱幕張新都心自1973年至1980年共填海造地522公頃，后歷經(jīng)十幾年的建設(shè)，形成日本最大的新都心，成為一座業(yè)務(wù)研究地區(qū)、城市中心地區(qū)、住宅地區(qū)、文化教育地區(qū)、公園綠地地區(qū)等相互調(diào)和，以“職、住、學、游”為特色的復合型城市。海濱幕張新都心的規(guī)劃者面向21世紀，提出了國際交流城市、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新城市和文化創(chuàng)造城市三大城市發(fā)展目標，將幕張建成首都圈經(jīng)濟、社會、文化等各方面國際化發(fā)展的據(jù)點，推進世界上人、物、情報信息的交流。在培養(yǎng)未來型、先導性產(chǎn)業(yè)、集聚高科技的研究機能，以及形成舒適的商業(yè)貿(mào)易地區(qū)的同時，發(fā)展成為不斷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的據(jù)點。通過聚集人才，發(fā)展成為創(chuàng)造新“幕張文化”的據(jù)點。幕張新都心按照建設(shè)未來型國際業(yè)務(wù)城市的構(gòu)想，以幕張國際博覽會場為核心，形成面向世界發(fā)布情報信息的主舞臺，每年有650萬國內(nèi)外人士前來參加國際展覽、國際會議和各種商貿(mào)、體育、文化活動。在業(yè)務(wù)研究地區(qū)的智能大廈吸引了許多具有國際業(yè)務(wù)機能、總公司機能、尖端產(chǎn)業(yè)研究機能的企業(yè)(如NTT、JUSCO、富士通、住友、佳能、日本IBM、精工電子等)。在商業(yè)中心地區(qū)，舒適的賓館及多樣化的商業(yè)設(shè)施，為人們提供俱全的商業(yè)、業(yè)務(wù)、服務(wù)、購物、文化、娛樂信息交流等功能，創(chuàng)造出熱情而又親切的氣氛。在面臨東京灣、碧水綠蔭環(huán)繞的住宅區(qū)，裝飾典雅的樓群底層配有各式各樣的商業(yè)設(shè)施和停車場，充滿個性化的居住空間和街景設(shè)計，體現(xiàn)出安居樂業(yè)、人與環(huán)境融為一體的特色。在文化教育區(qū)，除3所大學、4所高中外，還有海外職業(yè)研修協(xié)會等6所教育研修機構(gòu)和世界最大的亞洲經(jīng)濟研究所。幕張海濱公園由街心緩緩延至海濱，成為都市生活中的綠洲樂園，為人們創(chuàng)造了綠色與海交織的休閑空間。
二、構(gòu)筑大交通格局，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市功能不斷增強
以地鐵、新干線、高速公路、港口、機場、橋涵、地下公用通道為主的日本城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大提高了城市內(nèi)部、城市與城市，城市與國際間的運轉(zhuǎn)效率，方便了工作與生活，促進了生產(chǎn)力的提高。東京、大阪、京都等9個城市有地鐵運行，是城市最可靠、便宜和環(huán)保型的交通手段。以東京為例，擁有16條地鐵線，將首都圈編織成密集的交通網(wǎng)絡(luò)。日本新干線自1964年開始運營，現(xiàn)在的時速高達270公里，東京至大阪僅需2個半小時，目前正在進行線性發(fā)動機牽引列車1個小時連結(jié)東京至大阪的試驗。1997年12月，日本第一條橫跨東京灣的高速公路正式通車，這是本世紀日本最后一項“超級工程”，它歷時8年，耗資1.44萬億日元，全長15公里(其中海底隧道9公里，海上雙層斜拉大橋4公里)，既縮短了首都高速公路三分之一的交通距離，又形成美麗雄偉的城市景觀。神戶的明石海峽大橋(全長3910米)及相關(guān)公路經(jīng)過10年建設(shè)，將本州與四國連為一體。在東京灣、神戶港等，港口碼頭和大小橋梁星羅棋布，港口作為城市發(fā)展和國際化的龍頭產(chǎn)業(yè)以及橋梁連接城市的作用十分突出。
在東京臨海副都心，歷時7年、耗資3500億日元建成總長度16公里的“共同溝”，這是世界上規(guī)模最大、充分利用地下空間將各種基礎(chǔ)設(shè)施融為一體的建設(shè)項目。“共同溝”是一條距地下10米、寬19.2米、高5.2米的地下管道井，把上水管、中水管、下水管、煤氣管、電力纜、通信電纜、通信光纜、空調(diào)冷熱管、垃圾收集管等九種城市基礎(chǔ)設(shè)施管道科學、合理地分布其中，有效利用了地下空間，美化了城市環(huán)境，避免了亂拉線、亂挖路現(xiàn)象，方便了管道檢修，使城市功能更加完善。“共同溝”里，中水管是將污水處理后再進行回用，有效地節(jié)約了水資源；空調(diào)冷熱管分別提供7℃至15℃和50℃至80℃的水，使制冷，制熱實現(xiàn)了區(qū)域化；垃圾收集管采取吸塵式，同溝”里，中水管是將污水處理后再進行回用，有效地節(jié)約了水資源；空調(diào)冷熱管分別提供7℃至15℃和50℃至80℃的水，使制冷，制熱實現(xiàn)了區(qū)域化；垃圾收集管采取吸塵式，以每小時90至100公里的速度將各種垃圾通過管道送到垃圾處理廠。為了防止地震對“共同溝”的破壞，采用了先進和管道變型調(diào)節(jié)技術(shù)和橡膠防震系統(tǒng)。對新的城市規(guī)劃區(qū)域來說，“共同溝”已成為現(xiàn)代都市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理想模式。
三、強化環(huán)保意識，保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展
日本的環(huán)境保護曾經(jīng)走過一段彎路，戰(zhàn)后工業(yè)化進程加快引起的公害，曾發(fā)生震驚世界的水俁病、疼痛病和哮喘病，東京的天空曾一度煙霧彌漫。直到70年代，日本政府才開始實施嚴格的環(huán)境保護制度。在大氣污染治理方面，通過搬遷關(guān)閉污染企業(yè)，增加政府和地方公共團體對公害治理和環(huán)保的投資，加快排放煙塵的技術(shù)革新，全力開發(fā)低公害的汽車等措施，如今的東京已是晴空萬里，空氣質(zhì)量良好。在垃圾處理方面，據(jù)統(tǒng)計，日本國民每人每年扔掉3噸垃圾。一直填埋家庭垃圾和產(chǎn)業(yè)廢棄物的沿海地區(qū)，幾乎沒有余地繼續(xù)接受垃圾。為實現(xiàn)垃圾資源化、無害化、減量化處理，日本采取分類處理和焚燒的方法。東京港區(qū)清掃工場就是一個現(xiàn)代化的大型垃圾焚燒處理廠，其外表像一個大型蓮花雕塑，日處理能力600噸，員工只有72人，總投資445億元(折人民幣31億元)，3只焚燒爐對可燃垃圾進行800℃至1200℃高溫燃燒處理，產(chǎn)生的余熱用于發(fā)電，每月收入2000萬日元；采用先進的脫氮、洗塵和污水處理技術(shù)，將垃圾處理產(chǎn)生的公害降至最低限底。根據(jù)1997年8月修訂的廢棄物處理法實施令及實施細則，日本加大對焚燒設(shè)備的更新改造，到2002年使二惡英的排放標準由目前的標準值80降至法定的0.1mg/m3。東
京地區(qū)的垃圾分可燃、不可燃和大件垃圾三大類，并將其中的資源垃圾回收再利用，可燃垃圾送焚燒廠處理，不可燃垃圾大部分用于東京港灣填海造地，一部分進行高溫燃燒，大件垃圾先進行粉碎，再分可燃、不可燃處理。負責垃圾處理的東京清掃局每年處理垃圾400多萬噸，年預(yù)算支出2800億日元(折人民幣196億元)，占東京都財政總支出的4%，人均垃圾處理費用為3.5萬日元，每噸垃圾處理費用高達6萬日元。垃圾收集處理實行收支兩條線，收入主要靠公司垃圾處理收費和焚燒發(fā)電收入(6億日元/年)，64%的費用由政府預(yù)算負擔。在綠化方面，日本森林面積占國土面積的70%，所有的高山峻嶺幾乎全覆蓋著茂密的綠蔭，即使在繁華的大都市，街道、公園、廣場、山頭到處充滿綠色。國民的綠化意識強，每年都舉行大規(guī)模的植樹綠化活動，社會各界踴躍參與。日本正在針對全球環(huán)境問題，積極研究制訂對策，開拓可持續(xù)發(fā)展的道路。主要是縮減二氧化碳排放量、遏制地球溫暖化造成的災(zāi)害；削減氟利昂的排放量，遏制酸雨對自然界和人類的污染。同時，制訂條約，防止跨越國境的廢棄物污染，特別是發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移有害廢棄物。
四、運用市場機制，實現(xiàn)多元化投資，促進土地和城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)
在市場經(jīng)濟發(fā)達的日本，由于采取小政府、大社會、大市場的做法，總務(wù)費(即行政管理費)僅占財政支出的10%左右，大部分支出用于民生、教育、土木、衛(wèi)生、公債等方面。用于城市建設(shè)的土木費占財政支出的比例：大都市為30.6%，中都市為24.9%，小都市為20.6%，町村為15%，均居各項財政支出之首。除財政預(yù)算及投資外，日本在城市建設(shè)方面充分發(fā)揮社會各方和地方自治的積極性，重視市場機制對城市建設(shè)與運營的推動作用，實現(xiàn)投資多元化，調(diào)動了各方面的積極性。幕張新都心的開發(fā)是千葉縣企業(yè)廳以地生財、以地招商的典型模式。千葉縣企業(yè)作為縣政府土地開發(fā)的機構(gòu)，通過填海造地、整平土地，對新都心各功能區(qū)域組織編制總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，然后按規(guī)劃要求向企業(yè)招商，收回土地開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境建設(shè)資金。在這一開發(fā)過程中，政府沒有投入任何資金，而是靠預(yù)收土地轉(zhuǎn)讓定金啟動，不斷滾動使用，形成更為自由、效率更高、規(guī)劃更新的土地開發(fā)機制。日本還積極推進國有基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)民營化。日本國有鐵道(簡稱國鐵)民營化前員工曾高達36萬人，每年政府補貼6000億日元，累計虧損達1萬億日元，債務(wù)高達25.5兆日元。1987年國鐵實行民營化后，營業(yè)收支很快轉(zhuǎn)變?yōu)橛啵?986年虧損13611億日元，到1997年稅前利潤達1982億日元，員工縮減到18.2萬人，向國家納稅超過1600億日元。其主要做法是改制上市、削減員工、提高服務(wù)質(zhì)量，努力增大運輸量，并積極向飯店、房地產(chǎn)等其他領(lǐng)域發(fā)展。日本電信電話會社于1985年進行民營化改革，通過開放電信市場，更多的企業(yè)參與競爭，大大降低了成本費用；通過合理化經(jīng)營，員工由31萬人降至20萬人。通過股票上市，出售國有股，為國庫帶來10兆日元以上的收入，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金來源。
五、借鑒日本經(jīng)驗，構(gòu)筑中國21世紀現(xiàn)代化城市新格局
一是制訂長期、科學、有效的城市規(guī)劃，保證城市建設(shè)與運行的持續(xù)性。東京臨海副都心、千葉縣海濱幕張新都心的開發(fā)與建設(shè)，都是在借鑒國際先進技術(shù)的基礎(chǔ)上，精心編制長期的城市規(guī)劃，計劃實施時間為20年以上，而且不論政府如何更迭，始終按規(guī)劃辦事。相比之下，我國有些城市總體規(guī)劃和控制性詳規(guī)少則5年，多則10年，缺乏長期性、系統(tǒng)性、前瞻性，總是跟在別人后面跑。規(guī)劃的約束力不強，對規(guī)劃隨意調(diào)整。因此，必須立足新世紀現(xiàn)代化、國際化的要求，認真科學地研究制訂城市規(guī)劃，特別是做好新市中心或副中心的規(guī)劃。既要保護中國特色的城市歷史風貌，又要規(guī)劃建設(shè)與國際接軌的新區(qū)，形成城市新的增長點。
二是實施交通、環(huán)保優(yōu)先戰(zhàn)略，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。日本的經(jīng)驗表明，沒有現(xiàn)代化的大交通體系和環(huán)境保護體系，就沒有現(xiàn)代化的城市建設(shè)。從1998年以來，我國政府為拉動內(nèi)需，擴大了固定資產(chǎn)投資，對加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一次難得的歷史機遇。在加快公路建設(shè)的同時，應(yīng)將重點放在城市道路、橋梁、港口、城市內(nèi)部、城市之間的快速軌道交通項目，構(gòu)筑四通八達的城市大交通網(wǎng)絡(luò)。在環(huán)保方面，應(yīng)加強與國際的 技術(shù)合作，引進先進環(huán)保技術(shù)，增加環(huán)保投入，實施“藍天、碧水、綠樹、凈地”等工程，搞好垃圾分類處理和資源利用，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。
三是按照現(xiàn)代化、國際化、市場化的標準，精心組織城市開發(fā)建設(shè)。日本神戶市反思大地震前過分追求城市機能的純化和經(jīng)濟性，在重建工作中注意各種機能的協(xié)調(diào)，提出安心(住宅、學校、醫(yī)療、休閑等設(shè)施)、活力(城市創(chuàng)造性和經(jīng)濟活力)、魅力(有別于其他城市的吸引力和特色)、協(xié)動(政府、市民、企業(yè)共同努力)的城市復興目標，并處理好自然界與人類共生的環(huán)境關(guān)系，使城市容量得到適當控制。從日本和一些發(fā)達國家的情況看，一個現(xiàn)代化國際城市的硬件建設(shè)的基本標準主要包括：以國際大型會展中心為核心的國際會議、貿(mào)易、科技、信息、文化交流場所及配套服務(wù)設(shè)施；以面向國際市場的智能大廈組合為標志的國際性、區(qū)域性大企業(yè)資本運作中心和商務(wù)中心；以環(huán)境舒適的住宅樓群和生活配套設(shè)施組成的居住區(qū)；以高等學校和科研機構(gòu)組成的教育與高科技創(chuàng)業(yè)園區(qū)；以先導性、都市型產(chǎn)業(yè)與城市相融合的產(chǎn)業(yè)區(qū)；以快速軌道交通為主的城市交通體系；以生態(tài)化公園、綠化、水體、廣場、道路、體育場館等組成遍布城市的休閑空間；以地下綜合管網(wǎng)和環(huán)保設(shè)備等組成城市基礎(chǔ)設(shè)施供給體系；以當?shù)靥厣┪镳^、紀念館、歷史文化遺跡組成的文化區(qū)；并將旅游開發(fā)與以上功能緊密結(jié)合，貫穿其中。還必須營造政策、市場、人才等軟環(huán)境，與國際接軌，吸引海內(nèi)外人士來訪交流甚至常住。
另外，盡管日本在城市現(xiàn)代化建設(shè)方面取得不少經(jīng)驗，但也有不盡人意的地方。如城市老區(qū)布局雜亂無章，居住密度大、道路窄、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，改造難度大、進度慢。市中心建筑工業(yè)風格重，缺乏自然生態(tài)化設(shè)計。有些基礎(chǔ)設(shè)施投資大、成本高，如垃圾焚燒廠，在發(fā)展中國家一般承受不起。受泡沫經(jīng)濟的影響，一些大城市特別是相鄰城市出現(xiàn)競相上馬同類項目(如機場、國際會展中心)的重復建設(shè)現(xiàn)象，造成一定的資源浪費。這些都是我國城市建設(shè)應(yīng)該引起重視和防范的問題。(作者系青島市副市長)
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